Roger Vleugels: ‘Wet open overheid grote blamage’

#VVOJ19

Uitkleedpartij in vier fasen

Sinds januari ligt het initiatiefvoorstel voor een Wet open overheid bij de Tweede Kamer. De Woo moest de Wob en de belabberde toepassing daarvan verbeteren. Verbeteren? Een grote blamage, die Nederland internationaal tot risee maakt, oordeelt opperwobber Roger Vleugels. Aanvankelijk als adviseur nauw bij de langdurige totstandkoming van het wetsvoorstel betrokken haakte hij gaandeweg af. De Woo betekent voor journalisten ‘nul komma nul verbetering’.

Door PETER MOM

Als hij voor ‘overheid’ het adjectief ‘open’ ziet staan, slaat bij Roger Vleugels het wantrouwen toe. Grote kans op betrokkenheid van jonge ambtenaren. Vol enthousiasme doorgaans, maar met een sociaaldemocratische kijk op ‘open’. Die houdt volgens Vleugels in dat overheidshandelen weliswaar openbaarheid verlangt, maar onder regie van de overheid. Die bepaalt wat openbaar wordt, niet de burger die iets wil weten. De PvdA heeft, evenals vergelijkbare partijen elders, altijd moeite gehad met een recht van de burger op bij de overheid berustende informatie. Terwijl het nota bene –Vleugels wordt niet moe dat te benadrukken– om ‘onze informatie’ gaat. Van burgers, bedrijven en instellingen, de overheid is slechts beheerder.

PvdA-reserves met betrekking tot passieve openbaarheid, op verzoek dus van geïnteresseerden, brengt Vleugels ter sprake als het over het allereerste begin van de openbaarheidswetgeving gaat: de Wob 1978, van kracht geworden 1 mei 1981. “Joop den Uyl hield de wet jarenlang tegen. Het is aan Barend Biesheuvel te danken dat we een Wob kregen.” Biesheuvel was van de Anti-Revolutionaire Partij (opgegaan in het CDA), Kamerlid, minister en premier, en initiator van het rapport ‘Openheid, openbaarheid’ van juni 1970, om die reden tevens bekend als ‘open Barend’.

Open de oester

De totstandkoming mocht moeizaam zijn geweest, Nederland behoorde met zijn Wob internationaal wel tot een voorhoede. Na Zweden (1766), Finland (1951), VS (1967), Denemarken en Noorwegen (allebei 1970) en Frankrijk (1978) waren we het zevende land met een openbaarheidswet. Maar de manier, waarop bestuursorganen die uitvoerden, leidde tot groeiende frustratie. “De geest van de wet en de praktijk van de toepassing ervan liggen in de beleving van zowel overheid als burger verder uit elkaar dan aanvaardbaar is.” Het zou de actualiteit kunnen weergeven, maar komt uit een Wob-evaluatie door de Tilburgse universiteit (‘Over wetten en praktische bezwaren’) van januari 2004. Anderhalf jaar later citeerde Vleugels de vaststelling in een opiniestuk in NRC (‘We mogen steeds minder weten van de overheid’), dat GroenLinks inspireerde tot een initiatiefwetsvoorstel dat verbetering moest brengen.

“Ik werd gebeld door GroenLinks. Of ik de kritiekpunten wilde uitwerken. Dat heb ik gedaan en Wijnand Duyvendak heeft vervolgens de nota ‘Open de oester’ geschreven.”

Dat ging, zeker voor Wob-begrippen, in flitstreinvaart: het NRC-stuk verscheen 18 juni 2005, de GroenLinkse oesternota 6 juli. Het duurde echter tot 5 juli 2012 voordat de Kamerfractie met een initiatiefwetsvoorstel kwam.

Tactische fouten

In de tussentijd gebeurde er iets opmerkelijks, waarbij GroenLinks ‘tactische fouten’ heeft gemaakt. Vleugels: “Alexander Pechtold, die toen minister van bestuurlijke vernieuwing was, zei in de Kamer: ‘De kritiek in Open de oester is zo fundamenteel, laten we die nota níet bespreken, maar een bestuursspecialist een ontwerp laten maken voor een nieuwe Wob.’ Dat werd de Awo, de Algemene wet overheidsinformatie van Bernd van der Meulen.”

Deze Wageningse hoogleraar Recht en bestuur kwam met ‘intellectueel een interessant experiment’, maar liep daarmee ‘te ver voor de fanfare uit’. En het negeren van ‘Open de oester’ deed het resultaat ook geen goed. “Daardoor ontbraken de ijkpunten, waaraan een nieuwe wet moest voldoen. Van der Meulen had een blanco opdracht gekregen. Ik heb nog gewobd op de taakomschrijving, maar die was er niet. Het is mondeling gegaan.”

Van der Meulen kwam met een forse uitbreiding van de bestaande praktijk. Allereerst integreerde hij de openbaarheids- en de archiefwetgeving. “De vraag was wel of je een toegangswet, de Wob, moest vermengen met beheer, de Archiefwet. Of je dat onder één uitvoeringsregime moest onderbrengen. Ik kan me allerlei fricties voorstellen tussen toegang en beheer.”

Snelle dood

Ingrijpender was dat hij de hele trias politica onder de reikwijdte van de Wob wilde brengen, dus naast de uitvoerende macht ook de wetgevende en rechterlijke macht. “Maar als je een systeem hebt voor openbaarheid van het uitvoeringsdeel van de trias politica en je wilt dat veranderen, gaat dat niet zonder debat. Dat dit er niet was geweest bleek bij de presentatie van het wetsontwerp. Dezelfde dag had de rechtelijke macht, en Van der Meulen bleek dat niet te weten, een landelijk symposium over de verbetering van hun openbaarheidsregelingen. Hij had evenmin gesproken met het parlement. Het was dus een poging om de drie machten onder één wet te brengen. Dat mag van mij, maar met deze aanpak loop je wel een beetje te ver voor de fanfare uit, terwijl je niet eens weet of de fanfare wel die kant op wil. De Awo overleed dus op de dag van de presentatie.”

(Tekst loopt door onder kader)

Beginnend chemicus werd ‘acting lawyer’
Roger Vleugels (63): “Ik heb twee jaar scheikunde en twee jaar sociologie gestudeerd. Ondanks die achtergrond ben ik mij gaan bezighouden met defensie, intelligence en spionage. Ik deed dat vooral voor advocaten en Kamerleden, en in het begin ook voor de vredesbeweging. Daarbij ontdekte ik, tweede helft van de jaren tachtig, het bestaan van de Wob. En ik ontdekte dat de Wob bijna niet gebruikt werd. Er waren maar twee journalisten die wobden en samen zo ongeveer goed waren voor het landelijk totaal, José Toirkens van NRC Handelsblad en Arthur Maandag van het Haarlems Dagblad.”
“Procederen heb ik geleerd bij enkele advocatenbureaus, waar ik kon meelopen met processen. In de jaren negentig kwamen er Wob-processen over intelligence, toen ben ik intensiever met de Wob bezig gegaan. Ik heb voor vierhonderd mensen hun dossier opgevraagd bij de inlichtingendiensten. Dat was behoorlijk succesvol, waardoor journalisten naar me toe kwamen. ‘Als jij met de Wob bij de voorloper van de AIVD kunt binnenkomen, doe voor mij dan eens een vergunninkje bij Verkeer en Waterstaat.’ Ik ben toen ook over andere onderwerpen gaan wobben. In 2014 ben ik met onderzoek naar intelligence gestopt en helemaal de Wob en het bestuursrecht ingedoken.”
Vleugels gaf jarenlang de digitale nieuwsbrieven Fringe Intelligence en Fringe Spitting uit, inmiddels samengevoegd, maar ook stilgevallen. Hij kondigt een herstart aan voor het eind van het jaar. En hij blijft voor klanten Wob-verzoeken doen (de teller staat inmiddels op ruim 7000) en procederen (op LinkedIn noemt hij zich ’acting lawyer’). Dat is ongeveer de helft van zijn praktijk. Daarnaast cursussen geven (een derde) en lezingen. Vleugels wil tot zijn 70e doorgaan.
Op de VVOJ-conferentie verzorgt Roger Vleugels samen met Bas van Beek (Platform Authentieke Journalistiek) een sessie over een met Follow the Money uitgevoerd onderzoek naar de verwevenheid van Shell en de Nederlandse overheid. In het kader van dat project, ‘Shell Papers’, zijn zeventien Wob-verzoeken bezorgd bij ministeries, provincies en gemeenten.

Na het afserveren van de Awo kwam GL-Kamerlid Mariko Peters met het idee voor een initiatiefwet. Ze liet zich daarbij behalve door Roger Vleugels en Bernd van der Meulen ondersteunen door Jit Peters (hoogleraar Staats- en bestuursrecht UvA) en Guido Enthoven (bestuurskundige, directeur van het Instituut Maatschappelijke Innovatie in Leiden). “En er was ook altijd een ambtenaar van BZK bij, om de teksten uit te schrijven. Er zijn periodes geweest dat we om de week bij elkaar zaten.”

Veelbelovend initiatief

“Mariko Peters wilde een tekst met een aantal belangrijke elementen. De bestaande jurisprudentie moest erin worden verwerkt, zodat je niet elke keer allerlei rechterlijke uitspraken hoefde op de zoeken. Dat is een normaal rechtsbeginsel: als je een nieuwe wet maakt, neem je de rechtspraak tot dan toe mee. Ook wilde ze de wet in lijn brengen met het Verdrag van Tromsø, bijvoorbeeld door het begrip bestuursorgaan te vervangen door organisatie gefinancierd met publieke middelen of belast met een publieke taak. Dat leek een uitbreiding van de werking van de nieuwe Wob, en zo werd het ook al snel geframed, maar aangezien veel bestuursorganen door privatisering en verzelfstandiging buiten de Wob waren komen te vallen, was het in feite herstel van wat de laatste twintig jaar verloren was gegaan.”

Niettemin vond Vleugels het initiatief veelbelovend. En het feit dat de PvdA (‘altijd een moeizame relatie gehad met het recht van de burger op informatie’) tussen oktober 2010 en november 2012 in de oppositie zat gunstig. “Ik stelde voor om het wetsvoorstel samen met de PvdA in te dienen. Ja, maar dan moeten we compromissen sluiten, zei men. Dat was een kulreactie, want dat moet je toch. Dan kun je het beter meteen doen dan later bij de Kamerbehandeling. Had meteen de PvdA, de SP en ChristenUnie aan boord gehaald. Als ze mede-ondertekenen, committeren ze zich, ook gunstig als ze later in de regering zitten. Maar compromissen moeten sluiten was niet de ware reden om het af te wijzen, GroenLinks wilde een Alleingang. Mariko Peters wilde dat het een GroenLinks-wet werd.”

Geen urgentie

Dat werd het voorstel dat midden 2012 is ingediend. In de Ministerraad kon het niet op veel enthousiasme rekenen. “Het voorstel werd neergesabeld. Men zag geen urgentie. Het kabinet bereikten geen signalen dat de Wob niet goed werkte, werd gezegd. En het begrip bestuursorgaan voldeed, vond men.”

GroenLinks wilde het voorstel daarop herschrijven. Door verkiezingen in september 2012, waarna Mariko Peters niet in de Kamer terugkwam, gebeurde dat door Linda Voortman. De PvdA kwam in de regering. “In het nieuwe voorstel wilde Voortman tot vrij grote hoogte rekening houden met kritiek van de Raad van State en de mening van de Ministerraad. Dat betekende dat het begrip bestuursorgaan gewoon bleef staan, dat de weigergronden niet de Tromsø-formulering kregen, maar grotendeels gelijk bleven, dat de jurisprudentie niet verwerkt werd en dat bevoegdheden van de informatiecommissaris werden verzwakt, Voor passieve openbaarheid, van belang voor Wob-verzoekers, bleef het vrijwel geheel de oude Wob. Het verschil zat hem voornamelijk in meer actieve openbaarheid.”

Het oorspronkelijke voorstel van Peters vond Vleugels een verbetering, maar nog niet ‘Tromsø-proof’. Zo kon de informatiecommissaris volgens ‘Tromsø’ ingrijpen in afzonderlijke Wob-procedures en in het voorstel-Peters niet. Toch mag het ‘voor Nederlandse begrippen een forse stap richting Tromsø’ heten. De versie-Voortman is echter onomwonden ‘een onacceptabele uitkleding’.

‘Restgrond’

D66 deed, met Kamerlid Gerard Schouw, sinds december 2013 ook mee. “Toen wilde GroenLinks wel tactisch verbreden. De PvdA wilde niet meer. Je had de PvdA wel nodig. Ook omdat de minister een PvdA’er was, Ronald Plasterk. Er is toen een cruciale bijeenkomst geweest van Linda Voortman met Plasterk. Daar kwam uit dat de informatiecommissaris nog meer een lege huls werd, eigenlijk alleen maar ceremonieel, een soort ombudsman, en dat de weigergronden letterlijk hetzelfde bleven. Onder Mariko Peters was de weigergrond ‘onevenredig voor- of nadeel’ geschrapt, in het begin van Voortman zat hij er weer in, maar behoorlijk geclausuleerd. En na de bijeenkomst met Plasterk had hij de oorspronkelijke positie weer. Dat werd als volgt onderbouwd, letterlijk citaat: de Ministerraad voelt behoefte aan een restgrond.”

Dat ging Vleugels te ver. “Toen ben ik eruit gestapt. Nederland is het enige land ter wereld met zo’n weigergrond. De situatie was nu dat alleen de actieve openbaarheid iets verbeterde. Ik heb daar mijn vraagtekens bij, maar goed. Voor wobbers bleef alles honderd procent hetzelfde. Dan kun je net zo goed de oude Wob houden.”

Tweederde meerderheid

Dat er niet zo heel veel zou veranderen kan wellicht verklaren waarom de Tweede Kamer het Woo-voorstel, met aan D66-kant inmiddels Steven van Weyenberg als verdediger, op 19 april 2016 met bijna tweederde meerderheid aannam. Tegen waren VVD, CDA en SGP, samen 56 zetels.

Binnen een week sloeg de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) op haar website alarm: ‘Eerste Kamer mag niet instemmen met Wet open overheid’.

“Je hebt binnen de overheid twee actiegroepen tegen liberalisering van de openbaarheid. Dat zijn het ministerie van Justitie en Veiligheid en omgeving, en de VNG. Rond Justitie is de munitie vooral geleverd voor ‘openbaarheid leent zich te veel voor misbruik door verzoekers’ en gemeenten voerden daarnaast ook actie op ‘onhanteerbaar’ en ‘onbetaalbaar’. Dat misbruik is nooit goed gekwantificeerd. In dat wetgevingsoverleg met BZK heb ik er wel eens naar gevraagd. Men kwam maar tot enkele tientallen. En ik heb er ook een stel gezien. In alle gevallen lukte het me in twee minuten om van zo’n verzoek de niet-ontvankelijkheid aan te tonen.”

“Maar hoe kwam het in het nieuws? ‘Die misbruikzaken zijn zo vervelend, want ze kosten zo veel.’ Dat kwam echter door de dwangsom bij te laat beslissen. Dat betekent twee maal 28 dagen na indiening van het verzoek, plus twee weken wachten na een ingebrekestelling en dan duurt het nog acht weken tot de dwangsom maximaal is. Dat is anderhalf kwartaal. Voor iets wat twee minuten intellectuele arbeid vergt. Ze hadden die verzoeken in de eerste week kunnen afwijzen. Maar men liet het anderhalf kwartaal lopen. Ik zeg niet dat hier opzet achter zat, maar het roept wel vragen op. Hoe kan het dat steeds over misbruik werd gepraat, maar het nooit is gekwantificeerd? En hoe kan het dat die misbruikzaken allemaal in het dwangsomtraject terechtkwamen?”

Wetgeving aanpakken

Er waren ook Wob-verzoeken na verkeersovertredingen, vastgesteld via flitspalen. Dat waren er ‘wel vrij veel’, erkent Vleugels, maar daaraan was volgens hem eveneens ‘tamelijk eenvoudig iets te doen’. Daarom: “Ik durf de stelling wel aan dat delen van het apparaat die misbruikdiscussie, die na Pechtold was gaan spelen, helemaal niet erg vonden. Die gaf ruimte om de wetgeving aan te pakken.”

De VNG noemde de Woo onuitvoerbaar en veel te duur. Dat leidde tot een ‘impactanalyse’ en aanhouding van de behandeling door de Eerste Kamer, die de uitkomst wilde afwachten. Het onder BZK ressorterende ABDTOPConsult (eigen website: ‘De kracht van de groep ligt in het onderzoeken van, het adviseren over en het helpen oplossen van complexe politiek-bestuurlijke vraagstukken’) deed twee ‘quick scans’. Voor zowel het rijk (rapportage december 2016) als de lagere overheden (mei 2017) taxeerden de onderzoekers onder veel aannames de invoerings- en de jaarlijkse uitvoeringskosten op ‘waarschijnlijk’ minimaal een miljard euro. De Open State Foundation kwam er (via een Wob-verzoek) achter dat de scans vooral bedoeld waren om de wet te blokkeren. Een onderzoeker had immers naar een bestuursorgaan gemaild dat ‘we bezig zijn met een exercitie die mede tot doel heeft om te voorkomen dat er een wet komt die […] een onbehapbare werklast met zich zou brengen’.

Open overheid

Het derde kabinet-Rutte zette de openbaarheidswetgeving in het regeerakkoord (‘Vertrouwen in de toekomst’, 10 oktober 2017). Bij GroenLinks ging na het vertrek van Voortman een derde Kamerlid zich ermee bemoeien, Bart Snels.

“Het kabinet hecht eraan dat de overheid transparant en open is,” heette het in het coalitieakkoord. “Er is een initiatiefvoorstel Open Overheid aanhangig. Er wordt onderzocht hoe de verruiming van openheid gestalte kan krijgen zonder hoge kosten voor de organisatie en uitvoering. Het kabinet treedt daartoe in overleg met de initiatiefnemers.”

Verder uitgekleed

Na Mariko Peters (weigergrond onevenredig voor- of nadeel verruimd), Voortman (Woo herschreven na weerstand kabinet), nog eens Voortman (uitzonderingsbepalingen met ‘restgrond’ opgerekt) was dit het begin van een vierde fase om de Woo te ontkrachten. Het door het kabinet gewenste overleg nam heel 2018 in beslag. Ambtenaren van BZK spraken niet alleen met GroenLinks en D66, aan tafel zaten ook de VNG en de provincie- en waterschapskoepels.

Volgens Vleugels bood de formulering in het regeerakkoord (mogelijkheden voor ruimere openbaarheid zonder hoge kosten onderzoeken) ook ruimte ‘voor verbouwing van de Wob’. Maar het overleg resulteerde in een ‘novelle’, die het in 2016 aangenomen en inmiddels bij de Eerste Kamer liggende Woo-voorstel moet wijzigen en sedert begin januari op parlementaire behandeling wacht. Een novelle wordt ingediend als in een al door de Tweede Kamer aanvaarde wet een fout moet worden hersteld of als de Eerste Kamer ernstige bezwaren heeft tegen de wet.

In het overleg is de informatiecommissaris helemaal geschrapt. Als de Woo na vijf jaar geëvalueerd wordt, kan alsnog tot invoering worden besloten. Het online raadpleegbaar informatieregister, waarin bestuursorganen hun documenten overzichtelijk moesten presenteren, is eveneens gesneuveld.

Blamage

“Het is een blamage dat een voorstel ingediend is dat strijdig is met een internationaal verdrag. Het is een blamage dat Nederland een nieuwe Wob dreigt te krijgen die voor verzoekers nul komma nul verbetering brengt. In de tijd gezien zelfs een verslechtering door het wegvallen van wobbare bestuursorganen. In de ons omringende landen komen er steeds meer weigergronden die preciezer zijn en in lijn met Tromsø. Er is meer respect voor de wet, waardoor er ook proportioneel wordt gelakt, en niet per ongeluk iets te veel. De informatiecommissaris kan ook op eigen gezag gelakte documenten beoordelen, los van een bezwaarprocedure. En als een bestuursorgaan vaker te veel zwart maakt, kan hij het corrigeren. Verder worden elders beslistermijnen korter.”

“Hier schreef de Volkskrant laatst dat 71 procent van de verzoeken te laat beantwoord wordt. Correct was geweest: minstens 71 procent. Want men had besluiten bekeken die de rijksoverheid op internet publiceert. Maar dat is maar een deel. Al te flagrante termijnoverschrijdingen en besluiten waarin heel massief geweigerd wordt, zetten ze er niet op. Er is dus een positieve vertekening. Ik denk dat het beduidend boven de tachtig procent ligt en misschien wel boven de negentig.”

In zijn vergelijking met het buitenland wijst Vleugels nog op aanvraagsoftware die daar soms rechtstreeks communiceert met documentsystemen. “Daar zijn wij nog mijlenver van verwijderd. Nederland wordt met de Woo de risee van Europa.”

Toegang tot documenten

In 2009 was in Noorwegen door de Raad van Europa het Verdrag ‘Toegang tot officiële documenten’ tot stand gebracht, meer bekend als het Verdrag van Tromsø. Belangrijkste elementen daarin vindt Vleugels: “Het herstel van de reikwijdte van de oude wetgeving door het begrip bestuursorgaan te vervangen door met publiek geld gefinancierd orgaan of orgaan met een publieke taak. Verder dat er geen absolute weigergronden meer zijn. Alleen relatieve, dus overal moet een afweging over plaatsvinden met het belang van openbaarheid. En de informatiecommissaris heeft stevige bevoegdheden. Hij kan ingrijpen, bijvoorbeeld als een bezwaarprocedure stagneert. Hij kan die dan zelfs overnemen.”

Als Vleugels de Woo een blamage noemt komt dat ook voort uit het feit dat Nederland de bron van ‘Tromsø’ was. “Nederland was initiatiefnemer en komt tien jaar na dato als eerste in Europa met een nieuwe wet, die niet voldoet aan de minimumvereisten van ‘Tromsø’.” Als blamage mag niet in de laatste plaats gelden dat initiatiefnemer Nederland het verdrag nog altijd niet heeft ondertekend en evenmin geratificeerd.

Weer de PvdA

Waarom een land een verdrag initieert om het vervolgens niet te ondertekenen? “Dat is opnieuw de PvdA. Het initiatief dateert van het staartje van de periode met D66 in de regering, met Pechtold. Maar toen de PvdA in de regering zat, met Guusje ter Horst op Binnenlandse Zaken, maakte Nederland er geen werk meer van. Er is toen een grootstegemenedelertekst uitgekomen, met toch enkele moderniseringen, zoals rond het begrip bestuursorgaan, maar waaraan de Wob niet voldeed. Die verbeteringen waren vooral te danken aan Engeland, Ierland, en de Scandinavische landen die toen een Wob hadden die verder ging dan de onze. Uit die hoek, en van de Baltische staten, kwam ook het idee voor een informatiecommissaris en voor een index van documenten, een informatieregister.”

Dat zag de VNG ook als een onneembare horde. Ten onrechte, meent vleugels. “Documentmanagementsystemen hebben allemaal een indexfunctie. Overheden kopen zulke software, maar zonder die functionaliteit of zetten hem uit. Dat het maken van een informatieregister zo duur zou zijn, is dus ook onzin. Ik zie het ook van de andere kant. Ik ben een aantal jaren geleden door de minister benoemd tot adviseur archieven. Als ik in die wereld spreekbeurten heb, vallen altijd leuke pijnlijke stiltes als ik zeg: ‘Stel dat je een onderzoek doet naar achterstandswijken. Dan kun je nu, op basis van archiefmateriaal, prachtige stukken schrijven over een eeuw geleden. Maar als je over vijftig jaar wilt schrijven over heden, dan kan dat niet meer. Want het wordt niet goed bewaard.’ Archiefmensen zijn trots op hun werk. Maar ze weten dat archieven goed zijn tot begin jaren negentig. Daarna is het gatenkaas. Hoe er bij overheidsinstellingen met die documentaire systemen wordt omgegaan… beschamend.”

En dat een initiatiefnemer voor een internationaal verdrag zijn eigen voorstel niet tekent, is volgens Vleugels nog nooit gebeurd. “Absoluut uniek en hypocriet.”

Dat mag men vinden, maar Nederland is niet de enige. Van de 47 landen in de Raad van Europa hebben er maar negen het Verdrag van Tromsø geratificeerd. In chronologische volgorde: Noorwegen (2009), Hongarije, Zweden (allebei 2010), Montenegro, Bosnië en Herzegovina, Litouwen (2012), Finland (2015), Estland en Moldavië (2016). Acht landen hebben het verdrag alleen ondertekend, waarvan vijf (België, Georgië, Noord-Macedonië, Servië en Slovenië) op de dag van de conferentie in Tromsø, 18 juni 2009. In 2018 tekende Oekraïne, in mei van dit jaar IJsland en San Marino.

Niet van kracht

Maar wat telt is ratificeren, waarbij een staat het verdrag formeel bekrachtigt. Doorgaans bepalen verdragen dat zij in werking treden als een zeker aantal staten ze bekrachtigd heeft. Voor ‘Tromsø’ ligt dat aantal op tien. Het Verdrag van Tromsø is dus tien jaar na dato nog altijd niet in werking, daarvoor ontbreekt al drie jaar een tiende land dat tot het verdrag toetreedt.

Vleugels is er niet ondersteboven van. Hij meent daarentegen dat de Woo op goede gronden, aan ‘Tromsø en de parlementaire historie ontleend, onrechtmatig verklaard kan worden.

“Een wet is wat in de wet en de memorie van toelichting staat, en de jurisprudentie, maar ook wat er in de Tweede Kamer over gewisseld is. En minister Donner heeft in de Kamer verklaard dat Nederland niets doet wat strijdig is met dat verdrag. Nu is een nieuwe wet in aantocht die, op hoofdpunten, daarmee in strijd is.“

Letterlijk schreef Donner aan de Kamer (31 mei 2011): “Totdat een definitief besluit is genomen over ondertekening van het verdrag zullen geen voorstellen worden gedaan tot wijziging van de Wob die indruisen tegen de bepalingen in het Verdrag van Tromsø.”

Onrechtmatig

Als de wet erdoor komt en iemand naar de rechter stapt, zou deze de Wet open overheid dan onrechtmatig verklaren?

Vleugels: ”Ik denk het wel. Heeft Nederland wel de vrijheid heeft om contrair te gaan? De rechter moet zich dan uitspreken over de vraag of de staat iets mag doen, waarvan de regering eerder heeft verklaard dat dat niet zou gebeuren. Ik denk dat je bij de rechter wel een kans maakt.”

Donner liet de Kamer overigens ook weten dat Nederland met het verdrag had ‘ingezet op een niveau van openbaarheid vergelijkbaar met de Wob’ en dat dit ‘in belangrijke mate gelukt’ was.

Vleugels: “Een glasharde leugen. En de Kamer liet dat passeren. Heel vreemd, vooral van Mariko Peters, die toen aan haar tekst werkte met in kladjes naast elkaar kolommen met de oude Wob, Tromsø en de nieuwe Wob.”

B-onderwerp

Dat de Kamer niet steigerde ziet Vleugels als teken dat openbaarheid in Nederland ‘een marginaal onderwerp’ is. “Als op dat gebied iets verandert, krijgt dat hier veel minder aandacht dan elders. Niet alleen in het parlement, ook bij maatschappelijke organisaties en journalisten. Tekenend voorbeeld is dat in de aanloop naar de nieuwe Wob geprobeerd is om platforms te creëren, waar belanghebbende organisaties konden meepraten. Dat is nooit verder gekomen dan, buiten die vier wetgevingsadviseurs, drie, vier, vijf mensen. In Engeland waren er zeshonderd organisaties met kantoren met beroepskrachten in een aantal steden. Dat het maatschappelijk een marginaal issue is, heeft tot gevolg dat er in de Kamer ook geen big shots op zitten. Ook daar is het een B-onderwerp, daar ga je je frontrunners niet op inzetten.”

Vleugels denkt niet dat het tot een rechtszaak hoeft te komen. “Als het hard is dat het is aan te vechten op onrechtmatigheid, mag ik toch aannemen dat –zelfs in de huidige politieke cultuur– de indieners het fatsoen zullen hebben om het voorstel in te trekken.” Dat zou wel ‘een list’ vereisen, zegt hij, omdat inmiddels bij veel bestuursorganen al voorbereidingentrajecten lopen voor de Woo.

“Al langer hoor ik geluiden dat in internationale samenwerkingsverbanden, waarin GroenLinks en D66 een rol spelen, vragen worden gesteld over waar Nederland mee bezig is. Hoe het toch kan dat wij als kampioen gidsland op het gebied van openbaarheid niet alleen achterlopen, maar blijven achterlopen. Bij D66 nam ik krachten waar die vinden dat de partij voor de wet niet meer de verantwoordelijkheid kan nemen. De eerste keer was dat toen Linda Voortman nog in de Kamer zat. Toen verdween bij D66 de urgentie om de Woo nog aangenomen te krijgen en hoorde je zeggen: ‘Laten we de verkiezingen afwachten, dan krijgen we een nieuwe situatie –de huidige– en dan is het misschien mogelijk om tot een beter ontwerp te komen.’”

Weinig beweging

Toch is er, na verkiezingen, een novelle gekomen. Vleugels ziet die nu als ‘een stap’, gevolgd door een andere ‘stap’ als die sneuvelt. “Inmiddels begint de vraag steeds sterker door te dringen, ook bij GroenLinks, of het, gelet op je imago, wel goed is om met die Woo door te gaan. Dit opgeteld bij de lage urgentie die het onderwerp heeft, weet ik niet of er wel iets aan het bewegen is. In maart, april waren er geluiden dat die novelle in stemming zou komen voor het reces. Ik heb niemand horen zeggen dat dat niet gebeurd is.”

Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken stuurde 18 juni wel een brief naar de Kamer over de voortgang. Het kabinet liet ‘per afzonderlijke organisatie van het Rijk een uitvoeringstoets’ uitvoeren, waarvan de resultaten nog de eerste helft van het jaar werden verwacht. Ook de gesprekken met de VNG en provinciekoepel IPO over financiële compensatie (door de VNG een ’harde voorwaarde’ genoemd) waren nog niet afgerond. Ollongren dacht ‘in het najaar’ meer te kunnen melden.

“Dat is dus nu,” constateert Vleugels.

De VNG wist eind september in een reactie op de rijksbegroting te melden dat de Woo in 2021 van kracht moet worden. En waar Ollongren in juni nog dit najaar duidelijkheid over de financiële compensatie voorzag, meent de VNG: “In 2020 komt er duidelijkheid over de kosten van de Woo en compensatie daarvan.” Zo te zien blijft het nog even afwachten.