Minister Donner wil de Wet Openbaarheid van Bestuur indammen omdat die volgens hem te veel oneigenlijk wordt gebruikt door burgers. Wob-expert Roger Vleugels roept Donner op precies dát te doen: het oneigenlijk gebruik van de Wob aanpakken. Gepleegd door bestuursorganen en ambtenarij, welteverstaan.
Door Roger Vleugels
Centraal in de argumentatie van Minister Donner om de Wob in te perken is het verondersteld oneigenlijk gebruik door burgers van de Wob. Hij riep dit van de daken op 3 mei en komt vervolgens op 31 mei met een brief waarin hij schoorvoetend toegeeft amper met voorbeelden te kunnen komen.
In het artikel ‘Minister Donner, schaam je’ heb ik uitgelegd dat de voorbeelden die hij noemt nage-noeg niets met de Wob te maken hebben. Hij heeft het vooral over goudzoekers die via de (belachelijke) Wet dwangsom en beroep op boetes jagen (gegarandeerd succes omdat overheden bij Wob-verzoeken massaal termijnen overschrijden); en over gaten in de incasso-procedure bij verkeersovertredingen die door slimme overtreders via de Wob aangepakt worden.
Dit zijn twee voorbeelden niet van oneigenlijk, maar van onbedoeld rechtmatig gebruik van de Wob. Ze kunnen alleen maar bestaan omdat de overheid bij Wob termijnen een veelpleger is en bij verkeersovertredingen tot nu verzuimde de bewijsmiddelen standaard, wat hoort in een rechtsstaat, te overleggen.
Ondanks dat hij in de brief toegeeft dat er amper sprake is van oneigenlijk gebruik zegt hij dat die opvatting nou eenmaal heerst onder bestuur en ambtenarij en dat hij in het najaar gaat komen met voorstellen om dit aan te pakken. Voorstellen, uiteraard, niet om die irrationele loze opvattingen aan te pakken, maar gericht op het inperken van het verondersteld oneigenlijke gebruik van de Wob door burgers. Grote waakzaamheid is geboden.
Minister, pak het oneigenlijk gebruik van de Wob door overheden aan!
Het spreekt dat een minister pas dan ontvankelijk en gerechtigd is om iets over mogelijk oneigenlijk gebruik van de Wob door burgers te zeggen als bestuur en ambtenarij zelf vrij zijn van oneigenlijk gebruik van de Wob, althans minimaal een beleid hebben om dit te voorkomen, terug te dringen, en te handhaven.
Het oneigenlijk gebruik door bestuur en ambtenarij van de Wob loopt de spuigaten uit, neemt toe en is bepaald bovengemiddeld als je het met vergelijkbare buitenlanden (Anglo-Saxische en Scandinavische) vergelijkt, In dit artikel een indicatieve opsomming:
1 — Beginsel: Documenten zijn eigendom van het volk
Voor de invoering van de Wob waren overheidsdocumenten eigendom van de overheid. Nu zijn ze bestuursrechterlijk eigendom van het volk. Dit, en wat de consequenties horen te zijn, blijkt amper tot niet bekend binnen de ambtenarij.
Vanaf dat een wet als de Wob geldt heeft de burger recht op toegang tot alle bij en onder de overheid berustende documenten.
Een indiener van een Wob-verzoek is sinds mei 1980 een representant van de eigenaar, het volk, en niet een pottenkijker die in de spulletjes van een ander, de overheid, wil kijken.
In bijna alle Wob landen, er zijn er 80, is dit het eerste punt dat na invoering van een wet gecommuniceerd wordt, een omschakeling in het denken. In Nederland, het zevende land (en dus een van de eerste) met een Wob, moet dit nog beginnen.
2 — Beginsel: Alle overheidsdocumenten zijn openbaar, tenzij
Het uitgangspunt van de Wob is dat alle documenten openbaar zijn, behalve als een uitzonderingsgrond inhoudelijk van toepassing is én deze zaaksgebonden per document gespecificeerd gemotiveerd wordt ingebracht én als die motivering zwaarder weegt dan het algemeen belang bij openbaarheid.
Afgezien van het gegeven dat de hiervoor geschilderde zorgvuldigheid vaak niet gehaald wordt lijkt het grote probleem te zijn dat vele ambtenaren de facto van een ander uitgangspunt vertrekken: alles is geheim, daar rekken we de weigergronden voor op en als er dan nog wat onbenulligs over blijft maken we dat openbaar.
Dat de Wob extra-parlementaire controle op beleid, waaronder beleidsvoorbereiding en -uitvoering, faciliteert, lijkt aan veel ambtenaren voorbijgegaan te zijn.
3 — Politiek opportunistische toepassing van de Wob
Openbaarmakingsverzoeken die direct dan wel indirect het beleid ondersteunen althans niet benadelen worden sneller behandeld dan andere. Ze worden en minder getroffen door weigergronden.
4 — Ambtelijk opportunistische toepassing van de Wob
Vaak wordt er door ambtenaren meer geweigerd dan uit public relations of damage control overwegingen slim is. Overijverig, roomser dan de Paus, of zegt het vooral iets over de cultuur waarin ambtenaren moeten werken.
5 — Registratiesysteem van documenten
De invoering van een wet als de Wob is natuurlijk pas dan afgerond als er een registratiesysteem is van alle bij en onder de overheid berustende documenten. Zo een systeem is voor eisers, ambtenaren en rechters de ondergrens en de scheidsrechter.
Veel Wob-conflicten gaan nu onder meer over de kwaliteit en de diepte van de zoekslag. Niemand weet welke documenten er bestaan en niemand is eindverantwoordelijk.
6 – Goede en geordende archiefvoering
Geen, althans een chaotische, archiefvoering; onduidelijkheid over wie de beheerder/zorgdrager/verantwoordelijke is; illegale, met de Archiefwet strijdige, document vernietigingen; enz. Het archief-bewustzijn en de archiefzorg zijn bijzonder bedenkelijk in ons land.
Hetzelfde Wob-verzoek bij verschillende organen ingediend kan in zoektijd bij de een 10-20x meer tijd kosten dan bij de ander. Langs irrationele lijnen rekent de minister dit de verzoeker aan als hij zegt dat het zoeken zo bewerkelijk is.
Een burger moet er vanuit kunnen gaan dat de overheid zijn zaakjes op orde heeft en als dat niet zo is mag de burger van het meerwerk geen last ondervinden.
7 — Obstructie: termijnen, spaghetti, doorverwijzen, intimidatie
In voorgaande punten zit al veel obstructiefs, maar het is ook concreet. Bijvoorbeeld termijnoverschrijding. Voor eind 2009 werd bij schriftelijke Wob-verzoeken bij landelijke overheidsorganen in 80% van alle zaken de maximumtermijn met in de meeste gevallen ongeveer 1 maand overschreden. Eind 2009 is die maximumtermijn met 1 maand opgerekt. Dit zou in de meerderheid van alle termijnoverschrijdingen soelaas hebben moeten bieden, maar nu wordt in ruim 60% van alle zaken de nieuwe maximumtermijn overschreden. De overheid blijft daarmee een veelpleger. (Logisch overigens want termijnverlenging verschuift een probleem eenmalig.)
Er zijn vele vormen van obstructie: onduidelijk, vaag en half doorgeleiden; doorgeleiden waar dit niet mag; verzoeken in stukken knippen waardoor het meerdere procedures worden, bij voorkeur na bezwaar waardoor het ook vertragend werkt; opbellen en zeggen dat het indienen van het Wob-verzoek zal leiden tot een herziening in de onderlinge contacten; niet ingaan op een door de verzoeker gedaan aanbod tot overleg en dan later zeggen dat het verzoek anders begrepen was; enz enz
8 — Niet-ontvankelijke en niet-rechtmatige inzet van weigergronden
Over de inzet van weigergronden kun je steggelen, en dat hoort ook zo. Wat steeds meer de spuigaten uit begint te lopen is dat de weigergronden onrechtmatig ingezet worden. Verdergaand onrechtmatig dan alleen maar op het niveau van gammele of ontbrekende motiveringen.
Steeds vaker worden weigergronden lukraak ingezet, ook als er geen band is met het onderwerp. Er worden ook steeds meer weigergronden verzonnen. Voorbeelden: ziekte, vakantie, onvindbaar, de stukken worden momenteel ergens anders voor gebruikt, enz.
9 — Wob-ambtenaren: Te laag, te licht, te weinig
Een wet invoeren zonder een voldoende groot en voldoende geëquipeerd apparaat is niet integer. In 2005 voor de invoering van de Wob in het Verenigd Koninkrijk bestond de eerste groep op batchelor-niveau op te leiden ambtenaren uit 3000 mensen. In Nederland is er nog nooit een Wob-opleiding geweest; en zijn er, alle organen bij elkaar opgeteld, maar enkele honderden Wob-ambtenaren.
Het Verenigd Koninkrijk heeft er na die eerste 3000 nog vele duizenden opgeleid.
10 –Bezwaarprocedure: Te laag, te licht, niet onafhankelijk, niet bindend
Verbazingwekkend en beschamend is de Nederlandse Wob-bezwaarprocedure. Dit geldt voor de variant met een hoorzitting, maar zeker ook voor de iets zwaardere met een bezwaarzitting.
Normale standaarden hebben het bij bezwaar over serieuze en onafhankelijke heroverweging en over bindende bevoegdheden.
Dat Nederland niet zo een Wob-autoriteit heeft is deerniswekkend en tekenend. Netto komt het er op neer dat een eiser na zo een bezwaar vaker in beroep zal moeten om zijn recht te halen. Dat is duurder voor de eiser, duurder voor de overheid, een nodeloze belasting van het rechterlijk apparaat, en bovenal het is een uitholling van het recht op openbaarheid dat gebaat is bij snelle toegang tot het gevraagde.
11 — Beroepsprocedure: Te marginaal, te traag
Zoveel mogelijk real time is een centraal uitgangspunt voor toegang tot documenten onder de Wob. Wachttijden bij rechtbanken van 9-15 maanden staan daar haaks op.
Belangrijker is dat opvallend vaak het onderzoek van de rechtbanken te wensen overlaat. Zo wordt lang niet altijd voldoende onderzoek naar de opgevraagde documenten gedaan. Ze worden bijvoorbeeld niet altijd opgevraagd, of er wordt niet handelend opgetreden als de stukken, terwijl de procedure al onder de rechter was, verdwijnen, overgebracht worden naar een particuliere vindplaats, of niet [onder Awb art. 8.29] aan de rechtbank overlegd worden. Slechts eenmaal was er een descente en nog nooit werd het OM ingeschakeld.
Resumé
Zoveel oneigenlijk gebruik bij toepassing van de Wob betekent dat de minister noch ontvankelijk noch gerechtigd is om met welke vinger dan ook naar Wob-verzoekers te wijzen. Enige bescheidenheid, enige beschaving en vooral het maken van een aanvang van het opbouwen van de eigen legitimiteit zijn meer op hun plaats.
Kom op Minister Donner: Pak het oneigenlijk gebruik van de Wob aan en begin bij de overheid.
Roger Vleugels is docent en juridisch adviseur openbaarheid van bestuur
